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成都市人民政府办公厅关于印发成都市政府性债务风险应急处置预案的通知

日期:2017-06-20

成都市人民政府办公厅关于印发成都市政府性债务风险应急处置预案的通知
成办发〔2017〕19号
   各区(市)县政府,市政府各部门,市属国有企业,有关单位:
   《成都市政府性债务风险应急处置预案》已经市政府同意,现印发你们,请认真贯彻执行。
成都市人民政府办公厅
2017年6月9日
成都市政府性债务风险应急处置预案
一、编制目的
   建立健全我市政府性债务风险突发事件应对工作机制,有序高效处置政府性债务风险突发事件,切实防范和化解财政金融风险,牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线,维护全市经济安全和社会稳定。
二、编制依据
   《中华人民共和国预算法》、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、国务院办公厅《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、省政府《关于印发四川省政府性债务管理办法的通知》(川府发〔2015〕3号)、省政府办公厅《关于印发四川省政府债务风险应急处置预案的通知》(川办发〔2016〕51号)、《四川省突发公共事件总体应急预案》、市政府《关于印发成都市政府性债务管理办法的通知》(成府发〔2015〕25号)、《成都市突发公共事件总体应急预案》等相关规定。
三、适用范围
   本预案所称政府性债务风险事件,是指我市本级或区(市)县级已经或者可能无法支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任等可能引发财政金融风险,需采取应急措施应对的突发事件。
本预案所称存量债务,是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。
(一)政府债务风险事件。
   1.政府债券风险事件:指省政府发行并转贷我市的一般债券、专项债券还本付息出现违约。
   2.其他政府债务风险事件:指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。
(二)或有债务风险事件。
   1.政府提供担保的债务风险事件:指由企事业单位举借,市、区(市)县两级政府及其部门提供担保形成的政府负有担保责任的债务出现风险,政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担的事件。
   2.政府承担救助责任的债务风险事件:指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还,政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险,政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助的事件。
四、工作原则
(一)预防为主。根据债务风险预警指标,评估本地区债务风险状况,动态跟踪风险变化,排查债务风险点。坚持预防为主,经常性做好应对突发事件各项准备。
(二)统筹协调。统筹协调财政、发改、国资、审计、人行、银监、金融等部门(单位),建立有效的突发事件应急工作机制,进行早期识别、及时预警和科学评估,做好政府性债务风险突发事件应急工作。
(三)明确责任。地方政府对本级债务风险应急处置负总责,财政部门牵头制定政府性债务风险应急处置预案,相关部门根据工作职责落实应急处置措施。
(四)及时处置。政府性债务风险应急处置实行分级处置,地方政府应及时采取措施控制事态发展,积极组织开展应急和处置相关工作,防止区域性、系统性风险。
五、组织体系及部门职责
(一)组织体系。市、区(市)县两级政府性债务管理委员会(以下简称:债委会)是本级政府性债务风险事件应急处置的领导机构,各成员单位按照职责分工做好应急处置工作。
(二)部门职责。
  1.财政部门是政府性债务归口管理部门,承担本级政府性债务应急处置的日常管理、债务风险日常监控和定期报告工作,组织制定债务风险应急处置预案。
  2.发改部门负责评估本级投资计划和项目,根据应急需要调整投资计划,严格控制债务高风险地区新开工政府投资项目,协调企业债券风险的应急处置工作。
  3.人行、银监部门负责加强金融监管,指导银行等金融机构做好贷款风险防控,协调所监管的金融机构配合开展政府性债务风险处置工作,维护金融稳定。
  4.地方政府金融管理部门负责协调金融监管部门和金融机构,开展政府性债务风险处置工作。
  5.审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的责任。
  6.行业主管部门(含国资监管部门)是政府性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促债务单位落实本单位风险应急处置措施;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金,必要时可处置国有资产偿还到期债务,有关情况及时向债务风险应急处置领导机构(本级债委会,下同)报告。
  7.其他部门(单位)负责本部门(单位)债务风险管控和防范工作,落实政府性债务偿还化解责任。
六、监测和报告
(一)预警机制。
  1.开展债务预警。财政部门根据综合债务率、一般债务率、专项债务率等指标,定期测算评估市、区(市)县两级政府性债务风险状况,对高风险地区实施风险预警。高风险地区要认真分析本地区风险情况,排查债务风险点,加大偿债力度,逐步降低风险。风险相对较低的地区,要合理控制债务规模和增长速度。
 2.实施单位债务风险提示。行业主管部门负责根据到期偿债规模、偿债资金来源、资产负债水平等指标评估单位风险情况,及时实施风险提示,做到早发现、早报告、早处置。
(二)信息监测。地方政府及有关部门按照各自职责,加强对信息监测工作的指导、管理和监督。通过对监测信息的分析研究,对可能发生突发事件的时间、地点、范围、程度、危害及趋势进行预测。
(三)信息报告。建立政府性债务风险突发事件报告制度,及时报告发现的问题,不得瞒报、迟报、漏报、谎报。
 1.政府债务风险事件报告。地方政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,应提前2个月以上向上级政府报告债务可能违约信息,并抄送上级财政部门。财政部门接报后应当立即将相关情况通报本级债务风险应急处置领导机构各成员单位,并抄送财政部驻四川财政监察专员办事处。
 2.或有债务风险事件报告。地方政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,应提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告或有债务可能违约信息。财政部门会同主管部门研究后,对确实需要承担的政府偿债责任,应及时报告本级政府,并抄送上级财政部门。上级财政部门接报后应当立即将相关情况通报债务风险应急处置领导机构各成员单位,并抄送财政部驻四川财政监察专员办事处。
(四)报告内容和方式。报告内容包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息,风险发生原因,事态发展趋势,可能造成的损失,已采取及拟采取的应对措施等。如尚未完全掌握有关情况,可先报初步情况,随后跟踪报告事态发展、应急处置、社会舆情和原因分析等情况。
报告方式一般采取书面报告形式,紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。
七、应急处置
(一)处置办法。地方政府性债务风险处置的具体办法按照财政部《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)执行。
(二)债务风险事件级别。按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,债务风险事件级别分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(一般)三个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。
  1.Ⅰ级(特大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:
(1)省政府发行并转贷我市的地方政府债券到期本息偿还出现违约;
(2)市本级或3个以上的区(市)县政府无法偿还地方政府债务本息,或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(3)市本级或3个以上的区(市)县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(4)地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上;
(5)地方政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。
  2.Ⅱ级(重大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:
(1)2个以上的区(市)县政府无法偿还地方政府债务本息,或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(2)2个以上的区(市)县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(3)地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上(未达到10%,下同),或者利息违约金额占同期应付利息5%以上;
(4)地方政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。
  3.Ⅲ级(一般)债务风险事件,是指出现下列情形之一:
(1)单个区(市)县政府无法偿还地方政府债务本息,或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(2)单个区(市)县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;
(3)地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上(未达到5%,下同),或者利息违约金额占同期应付利息1%以上;
(4)地方政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。
八、应急响应
对无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的,根据债务风险等级,及时实行分级响应。
(一)Ⅲ级债务风险事件应急响应。区(市)县债务风险应急处置领导机构对风险事件进行研判,查找原因,明确责任,立足自身化解债务风险。
   1.以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下,可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还,必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。
   2.以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务违约的,在保障部门基本运转和履职需要的前提下,应当通过调入项目运营收入、调减投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。
   3.因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换,导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的,原有债权债务关系不变,由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式筹集资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还,可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产,政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务,也按照上述原则处理。
  4.出现债务风险事件后,在恢复正常偿债能力前,除国务院确定的重点项目外,原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能缓建的可以暂停建设,腾出资金依法用于偿债。
  5.地方政府应当将债务风险应急处置情况向上级政府报备。
(二)Ⅱ级债务风险事件应急响应。除采取Ⅲ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:
  1.债务风险应急处置领导机构要密切关注事态变化,加强政策指导,及时组织召开专题会议通报风险处置情况,必要时可以成立工作组进驻风险地区,指导债务风险处置工作。
 2.地方政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口,并影响政府正常运转或经济社会稳定的,可向上级债务风险应急处置领导机构申请救助,申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需上级政府帮助解决的事项等。
 3.偿还省级政府转贷的到期地方政府债券(包括一般债券和专项债券)有困难的,可以申请由上级财政先行代垫偿还,事后扣回。
 4.适当扣减Ⅱ级债务风险事件地区新增地方政府债券规模。
 5.债务风险应急处置进展情况和处置结果,由市政府上报省政府,并抄送财政厅。
(三)Ⅰ级债务风险事件应急响应。除采取Ⅱ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:
 1.市债务风险应急处置领导机构及时将债务风险情况和应急处置方案向省政府报告,并抄送财政厅。
 2.风险事件涉及地区政府应建立债务风险应急处置信息定期向上级报告的机制,重大事项必须立即报告。
 3.市债务风险应急处置领导机构应通报Ⅰ级债务风险事件涉及地区,启动债务风险追责机制。
 4.暂停Ⅰ级债务风险事件涉及地区新增地方债券资格。
 5.债务风险涉及地区立即启动财政重整计划。
(四)财政重整计划。存在下列情形之一,地方政府应当启动财政重整计划:
 1.地方政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的;
 2.专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的;
 3.出现Ⅰ级债务风险事件的地方政府;
 4.债务风险应急处置领导机构认为必须启动财政重整计划的。
(五)财政重整计划内容。
 1.拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。除法律、法规和国务院规定的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。
 2.优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外,视债务风险事件等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目;不得设立各类需要政府出资的投资基金等,已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”,大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施;暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策,压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准,优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策,地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。
 3.处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。
 4.申请上级救助。采取上述措施后,风险地区财政收支仍难以平衡的,可以向上级政府申请临时救助,包括但不限于:代偿部分政府债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金。
 5.加强预算审查。实施财政重整计划以后,地方政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报请本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时,必须报上级政府备案。上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估,认为有不适当之处需要撤销批准预算决议的,应当依法按程序提请本级人民代表大会常委会审议决定。
 6.改进财政管理。实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。
(六)舆论引导。根据处置债务风险事件的需要,债务风险应急处置领导机构应当及时跟踪和研判舆情,健全新闻发布制度,指定专门的新闻发言人,统一对外发布信息,正确引导舆论。
(七)应急终止。政府性债务风险得到缓解、控制,实现财政重整目标的地方政府,报经上级政府性债务风险应急处置领导机构同意,终止应急措施。
九、后期处置
(一)债务风险事件应急处置记录及总结。在债务风险事件应急处置过程中,风险涉及地方政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录,及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后,要及时形成书面总结,向本级人民代表大会常委会和上级政府报告。
(二)评估分析。债务风险事件应急处置结束后,地方政府及其财政部门要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括:债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。根据评估结果,及时总结经验教训,向本级人民代表大会常委会和上级政府报告。
十、保障措施
(一)通信保障。启动应急响应的地方政府应当保持应急指挥联络畅通,有关部门应当指定联络员,提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。
(二)人力保障。地方政府要加强政府性债务管理队伍建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应的地方政府应当安排人员具体落实相关工作。
(三)资源保障。发生地方政府性债务风险事件的地区要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源,为偿还债务提供必要保障。
(四)安全保障。应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件,要提前防范、及时控制、妥善处理;遵守保密规定,对涉密信息要加强管理,严格控制知悉范围。
(五)技术储备与保障。债务应急处置领导机构根据需要,建立咨询机制,抽调有关专业人员组成债务风险事件应急处置专家组,为应急处置工作提供技术、法律等方面支持。
十一、责任追究
(一)违法违规责任范围。
 1.违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为:
(1)政府债务余额超过经批准的地方政府债务限额;
(2)政府及其部门通过地方政府债券以外的方式举借政府债务,包括但不限于通过企事业单位举借政府债务;
(3)举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源;
(4)政府或其部门违反法律、法规规定,为单位和个人举债提供担保;
(5)银行业金融机构违反法律、法规以及国家有关银行业监督管理规定的;
(6)政府债务资金未依法用于公益性资本支出;
(7)增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准;
(8)未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开;
(9)其他违反法律、法规规定的行为。
    2.违反国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关政策规定的下列行为:
(1)政府及其部门在预算之外违法违规举借债务;
(2)金融机构违法违规向地方政府提供融资,要求地方政府违法违规提供担保;
(3)政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途;
(4)政府及其部门恶意逃废债务;
(5)债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况;
(6)其他违反财政部等部门制度规定的行为。
(二)追究机制响应。发生Ⅲ级以上地方政府性债务风险事件后,应当适时启动债务风险责任追究机制,地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责;银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。
(三)责任追究程序。
 1.债务风险应急处置领导机构要组织有关部门,对本地区发生的地方政府性债务风险开展专项调查或专项审计,核实认定债务风险责任,提出处理意见,形成调查或审计报告,报本级政府审定。
   2.有关部门要根据责任认定情况,依据《中华人民共和国预算法》、省政府《关于印发四川省政府性债务管理办法的通知》(川府发〔2015〕3号)和市政府《关于印发成都市政府性债务管理办法的通知》(成府发〔2015〕25号)等规定追求相关责任单位和人员责任,对涉嫌犯罪的移送司法机关;对因工作不力、行政效率低下、履职缺位等导致未有效落实应急措施的,依据《中华人民共和国公务员法》《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》等规定追究相关单位和人员责任。
十二、附则
(一)各区(市)县可参照本预案,结合本地实际,研究制定本地区政府性债务风险应急处置预案。
(二)本预案由市财政局负责解释。
(三)本预案自印发之日起施行,有效期5年。


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